姜明安:21世纪中外行政程序法发展述评

选择字号:   本文共阅读 218 次 更新时间:2020-01-14 11:50:51

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姜明安 (进入专栏)  

  

   【摘要】21世纪中外行政程序法发展的情况有很大差别。www.yazhoucaipiao.com_【官方首页】-亚洲彩票美国、欧盟的多数成员国乃至日本等国家在20世纪(初期、中期或后期)就制定了比较完善的行政程序法法典,所以在21世纪主要是修改和进一步完善,以及通过法院判例确立有关实施规则、原则的问题。中国在20世纪前期和中期,行政程序法基本处于空白状态,改革开放以后才开始建立法制,21世纪行政程序法有了较大发展。尽管到现在为止还没有制定出统一的行政程序法典,但已有越来越多行政程序法单行法和地方行政程序法规章出台。欧盟由于是一种超国家组织,制定统一行政程序法典的任务非常艰巨,至今未出台正式的官方行政程序法典。www.yazhoucaipiao.com_【官方首页】-亚洲彩票不过,由学界草拟的《欧盟行政程序模范规则》已于2014年完成,开始向制定统一行政程序法典的目标迈进。

   【关键字】行政程序;法典化;规则制定;裁决;司法审查;判例

  

   今年是21世纪的第二十个年头了,20年来,中外行政程序法相较于20世纪有什么发展和进步?尚存在什么问题?其发展的主要困难和障碍是什么?对于这些问题,研究行政法的学者,有必要对之进行一个回顾、总结和评析。做这个课题,首先需要占有详细的资料。但笔者因其研究领域、研究环境和语言的局限性,所掌握的资料相对有限。因此,这个课题必须由行政法学界不同研究领域、具有不同研究背景和掌握不同语言的学者从不同范围、不同层面、不同角度进行研究。只有不同学者通过其各自的研究形成其相应的研究成果,才可能构成这一课题的比较全面、比较系统的全局性研究成果。也只有在这个基础上,才有可能描绘出中外行政程序法在本世纪这20年来发展的整体轮廓,勾勒出中外行政程序法在本世纪这20年来发展的比较清晰的全景画面。[2]本文之所以叫“简述与浅析”,是因为“中外”行政程序法涉及的国家和地区过于广泛,而作者掌握的资料过于有限,只能对之简介简述之,又因为作者这方面的研究刚刚开始,尚未深入,只能对之浅评浅析之。笔者希望以此简述浅析抛砖引玉,引发行政法学界对此有兴趣的学者进一步研究和撰文,形成在各不同领域的更全面更深入的研究成果。并通过我们大家这种非正式的和松散的合作,来完成“21世纪中外行政程序法发展”这样一个行政法研究的宏大自选课题。[3]

   本文拟从行政程序法的立法和行政程序法的运作实践(含行政执法和司法审查)两个方面探讨若干不同类型国家和地区(主要限于中国、欧盟、日本和美国)在21世纪行政程序法制的发展情况。

  

   一、21世纪中、欧、日、美行政程序法立法发展

   中国

   进入21世纪,中国行政程序法的立法更注重适应本国国情,同时也更注重借鉴法治发达国家经验,取得了较大进展。新制定相关法律法规数以百计,其中对推进中国行政程序法治进步有较大影响的法律、法规和规章有以下四类:

   一是主要规范抽象行政行为程序的《中华人民共和国立法法》和依据《立法法》制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》。《立法法》于2000年3月15日由第九届全国人民代表大会第三次会议通过,并经2015年第十二届全国人民代表大会第三次会议修正。《立法法》规定了行政法规和规章制定的基本程序。例如,“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”;“行政法规草案应当向社会公布,征求意见”;规章制定亦应参照行政法规制定的此种程序。根据《立法法》的原则性规定,国务院于2017年12月22日修订发布了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。前者设总则、立项、起草、审查、决定与公布、解释和附则7章,共40条;后者亦设总则、立项、起草、审查、决定和公布、解释与备案(相较于《行政法规制定程序条例》第六章,《规章制定程序条例》第六章加了“备案”的内容)以及附则7章,共41条。“一法两条例”(即《立法法》与《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》)是21世纪中国规范抽象行政行为的最重要的行政程序单行法。

   二是主要规范具体行政行为程序的《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政强制法》。《行政许可法》于2003年由第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过,设总则、行政许可的设定、行政许可的实施机关、行政许可的实施程序、行政许可的费用、监督检查、法律责任和附则8章,共71条。该法确立了行政许可程序的公开、公平、公正、便民、高效等诸项原则和相对人陈述、申辩、听证、救济等诸项制度。《行政强制法》于2011年由第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过,设总则、行政强制的种类和设定、行政强制措施实施程序、行政机关强制执行程序、申请人民法院强制执行、法律责任和附则7章,共71条。该法确立了行政强制程序的法治原则、人权保障原则、比例原则等诸项原则和告知、说明理由、听取申辩、执法者出示身份证件、制作现场笔录,以及对相对人权利保障和救济等诸项制度。《行政许可法》《行政强制法》和20世纪90年代由第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《行政处罚法》一道构成“中国行政行为基本法三法”,是21世纪中国规范具体行政行为的三个最重要的行政程序单行法。

   三是主要规范政府信息公开的《中华人民共和国政府信息公开条例》。该《条例》于2007年1月17日由国务院第165次常务会议通过,4月5日发布,2008年5月1日起施行。《条例》设总则、公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障及附则5章,共38条。《条例》规定政府信息公开的目的是“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息(知情权),提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。政府信息公开的原则是公正、公平、便民、及时、准确,以及以主动公开为主,应申请公开为辅。[4]此外,《条例》还规定了政府信息公开的考核制度、社会评议制度、年度报告制度、监督检查制度和行政复议、行政诉讼等救济制度。

   四是规范地方政府及其工作部门行政程序的数项地方政府规章。中国第一部地方政府规章《湖南省行政程序规定》制定于2008年,并于当年10月1 日起正式实施。该规章设总则、行政程序中的主体、行政决策程序、行政执法程序、特别行为程序和应急程序、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究和附则10章,共178条。之后,辽宁省和广东省汕头市于2011年、山东省于2012年、陕西省西安市和海南省海口市于2013年、江苏省、宁夏回族自治区和甘肃省兰州市于2015年、浙江省于2016年等9个省、自治区和设区的市也相继制定了“行政程序规定”。这些行政程序的地方立法对于中国的行政程序法治化、法典化的推进具有重大的意义和作用。

   中国进入21世纪后,行政程序立法除了官方继续走单行法立法和地方立法的道路外,民间和学界则开始探索行政程序全国统一立法的法典化道路。例如,北京大学宪法与行政法研究中心[5]于2001-2002年曾成立行政程序法立法研究课题组,草拟出《中华人民共和国行政程序法(试拟稿)》。该试拟稿设总则、行政程序主体(含行政机关、具有管理公共事务职能的组织、行政相对人3节)、行政行为(含制定行政规范的行为、行政处理、内部行政行为3节)、行政程序一般制度(含申请与受理制度、告知制度、、证据制度、听证制度、信息制度、电子政务制度、时限、期间、送达与费用制度7节)、特别行政行为程序(含行政规划、行政给付、行政征用、行政合同、行政指导5节)、行政救济与法律责任(含行政救济、法律责任2节)、附则7章,共106条。[6]2013年,北京大学宪法与行政法研究中心又组建了一个由12位学者参加的行政程序法典化课题组,研究中国行政程序法典化的新路径和对2002年草拟的试拟稿进行全面修改和重构。经过两年多时间的反复研讨、修改,数易其稿,终于在2015年年底完成了一份拟提交国家立法机关作为立法建议使用的《中华人民共和国行政程序法(专家建议稿)》。该专家建议稿设总则、、行政程序主体(含行政机关、行政相对人、行政程序的其他参与人3节)、行政程序基本制度(含电子政务、行政公开、个人信息保护、行政调查与证据、说明理由与听取陈述、申辩、听证、期限、期间、送达与费用7节)、重大行政决策与行政规范制定程序(含重大行政决策程序、行政立法程序、行政规范性文件制定程序3节)、行政处理程序(含行政处理一般程序、行政处理简易程序、行政处理的效力3节)、特别行政程序(含行政合同、行政指导、内部行政规范、行政规划、行政应急行为5节)、监督、责任与救济、以及附则8章,共224条。较2002年的试拟稿增加了118条,条款增加了124%,内容大为扩张。[7]

   2018年,全国人大常委会在制定第十三届人大五年立法规划时,将行政程序法列为第三类立法规划项目,即先对之进行调查研究,待条件成熟时,再转为正式立法项目。

   欧盟

   21世纪欧盟行政程序立法的重大进展是2009年成立的“欧盟行政法研究网络”组织百余位专家学者草拟《欧盟行政程序模范规则》,经过5年多的艰苦努力:反复磋商、研讨、论证、辩论、修改和打磨,于2014年推出了一个为各方都比较认可的《模范规则》文本,并于2016年1月28日由欧洲议会法律事务委员会对之组织了听证。[8]但《模范规则》只是一个民间性和学术性的立法试拟稿或立法建议稿,而非正式的官方立法,对欧盟行政机构和欧盟成员国政府行政行为没有正式的法律拘束力。

   欧盟至今没有统一的行政程序法典,但欧盟成员国大多在20世纪甚至更早就开始制定统一的行政程序法,并随着时代的发展不断修改、完善。西班牙早在1989制定了共有159个条文的《行政程序标准法》(后于1958年制定了新的《行政程序法》、于1992年制定了全新的《公共行政机关及共同的行政程序法》),奥地利于1925年制定了《一般行政程序法》,之后,捷克、波兰于1928年、南斯拉夫于1930年、匈牙利于1958年、瑞士于1968年、瑞典于1971年、德国于1976年、意大利于1990年、葡萄牙于1991年、荷兰于1994年、希腊于1999年均制定了各自国家的统一行政程序法典。[9]在21世纪,欧盟成员国的行政程序法典均保持了较大的稳定性,没有大的修改和变动。其发展主要是通过单行行政立法和行政执法、行政诉讼的判例实现的。欧盟虽然不同于其成员国,没有统一的行政程序法典规范其行政行为,但是,其行政行为同样要遵循行政程序法的一般原则,特别是21世纪以来,其行政程序有越来越“全球化”和“欧洲化”的趋势,例如,在行政过程中,相对人有获得听证的正式机会(formal opportunity to be head);行政当局必须遵循合理性原则(reasonbleness)、比例原则(proportionality)和善意原则(good faith);行政当局对其行为必须适当说明理由等。对于行政程序的法制化,欧洲共同体的指令有极为重要的作用。例如,其关于电信的第一批指令即确立了诸如比例原则、客观性原则、非歧视原则一类行政法基本原则,并以一般和个别的批准取代了某些许可证;第二批指令确立了规制机构(为反垄断机构和欧洲委员会提供咨询、合作和信息的机构)的有关责任,并创设了下述程序性权利:其一,“框架性”指令规定了告知和申辩的程序权利(第2002/20号指令第6条);其二,针对规制机构的决定,应提供司法性或者准司法性的救济(第4条);其三,要求所有相关的信息必须公开(第5条)。[10]

当然,如前所述,21世纪欧盟行政程序立法的最大进展还应认为是 《欧盟行政程序模范规则》。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《比较法研究》2019年第6期

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